Prawo już mniej kłopotliwe?

– Ustawa „Prawo zamówień publicznych” z 29 stycznia 2004 r. weszła w życie dokładnie 2 marca, cztery lata temu. Jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, bez względu na to, jakie środki wydatkują – zewnętrzne czy funduszu leśnego – obowiązane są tę ustawę stosować. Jak z perspektywy czasu można ocenić jej wdrażanie w PGL LP?
– Ponieważ ustawa weszła w marcu 2004 r., a większość jednostek Lasów Państwowych pracowała zgodnie z wcześniej zawartymi umowami, więc najważniejszy przedmiot zamówienia, czyli usługi leśne, stwarzał kłopoty zamawiającym dopiero w 2005 roku. Rok wcześniej wydzielono w Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych samodzielną jednostkę – Zespół ds. Zamówień Publicznych; podobnie było w dyrekcjach regionalnych, w których stworzono w tym celu odpowiednie stanowiska pracy. Wspólnymi siłami staraliśmy się przeszkolić w zakresie stosowania ustawy w poszczególnych jednostkach jak najwięcej osób.

– Jakie były najważniejsze problemy we wdrażaniu ustawy?
– Problemów, oczywiście, było niemało, bo Lasy Państwowe są bardzo dużą organizacją, składającą się obecnie z 428 nadleśnictw, a każde z nich zobowiązane było, i jest, do udzielania zamówień w ramach własnej działalności. Największy problem stanowią zamówienia publiczne na usługi leśne. Wspomnę tylko, że w momencie, gdy nad ustawą pracowano w komisjach sejmowych, przedstawiciele Lasów Państwowych brali udział w tych pracach i bronili jednostki organizacyjne Lasów Państwowych przed wejściem pod rygory ustawy. Szczególnie dotyczyło to zamówień na usługi leśne, o których wspominałam, ponieważ w tym wypadku przedmiot zamówienia stanowi las, czyli „żywa materia”, i w związku z tym wiele zdarzeń jest trudnych do przewidzenia.

Wdrażając ustawę, wiele się uczono. Jednostki, które korzystały z ustawy przy udzielaniu zamówień (te, które nie miały zawartych wcześniej umów) zgłaszały wiele uwag. Były one różne, dotyczyły na przykład opisu przedmiotu zamówienia. Przyjęliśmy zasadę, że przedmiotem zamówienia przy zamawianiu usług leśnych będzie wszystko to, co jest do zrobienia w lesie w danym roku kalendarzowym w danym nadleśnictwie. Nadleśnictwa zwykle dzieliły przedmiot zamówienia na części – na leśnictwa. Doszliśmy do wniosku, że będzie to, ze względów organizacyjnych, rozwiązanie dobre, najwygodniejsze. Ale, jak powiedziałam, mamy do czynienia z „żywym przedmiotem zamówienia”, czyli lasem. Przyroda rządzi się swoimi prawami – na przykład, gdy przychodziły jesienne wiatry, cały przedmiot zamówienia, niestety, zmieniał się. Powstawały wiatrołomy i pojawiał się problem z kontynuowaniem rozpoczętych wcześniej umów. Trzeba było zaczynać od początku.

Zajmujący się wdrażaniem ustawy w lasach narzekali przy tym na bardzo długie terminy. Ponieważ wartość szacunkowa przedmiotu zamówienia, jeśli chodzi o usługi leśne, wynosi w skali nadleśnictw zwykle powyżej 137 tys. euro (taka wówczas była wysokość progów unijnych, od których zależy określony sposób postępowania, tzn. obowiązują określone rygory i procedury), bardzo długo trzeba było czekać na publikację ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Publikacyjnym Wspólnot Europejskich. Od ukazania się ogłoszenia do momentu składania ofert obowiązywał 52-dniowy termin, a więc bardzo długi. Nadleśnictwom w tej sytuacji było niezmiernie trudno udzielać zamówień publicznych.

– Czy i jakie działania leśnicy podejmowali, aby zmienić niekorzystne albo mało korzystne dla nich zapisy ustawowe?
– Kiedy w 2006 r., a nawet rok wcześniej, pojawiła się możliwość wprowadzenia poprawek do ustawy, leśnicy postanowili to wykorzystać. Uczestniczyliśmy w pracach komisji sejmowych nad zmianą prawa zamówień publicznych w kontekście złagodzenia rygorów obowiązujących przy zamawianiu usług leśnych. W wyniku tej dyskusji udało się wprowadzić poprawkę do artykułu 5. ustawy „Prawo zamówień publicznych”.

– Na czym polega to złagodzenie przepisów?
– Na tym, że korzystając z dobrodziejstwa artykułu 5. (dotyczącego usług związanych bezpośrednio z gospodarką leśną), zamawiający może nie stosować przepisów dotyczących terminów składania ofert, czyli może to być krótszy termin niż 52 dni. Obecnie zalecamy stosowanie terminu 25-dniowego – od przekazania ogłoszenia do składania ofert. A zatem, jeżeli jeden przetarg się nie powiedzie, można go powtórzyć jeszcze raz, bez strat dla przyrody.

Złagodzenie prawa zamówień publicznych, mówimy o artykule piątym, polega również na tym, że zamawiający może nie stosować przepisów dotyczących wadium, a także zakazu ustalania kryteriów oceny ofert na podstawie tzw. właściwości wykonawcy, a także, co jest bardzo istotne, innych niż dotyczące wartości zamówienia przesłanek odnoszących się do wyboru trybu postępowania. I tutaj, mówiąc wprost, zamawiający może częściej korzystać z tzw. trybu z wolnej ręki. To jest bardzo istotne, kiedy zamawiający musi bardzo szybko udzielić zamówienia.

Zwrócę uwagę, że zmiany dotyczące artykułu 5. weszły w życie 25 maja 2006 r. Stosowanie zamówień publicznych przez jednostki Lasów Państwowych dziś już nie sprawia tylu problemów, co na początku. Dodam w tym miejscu również, że samo jej wprowadzenie uporządkowało wiele spraw przy udzielaniu zamówień publicznych i są to opinie zarówno zamawiających, jak i wykonawców. Reguły gry są czyste. Przypomnę, że wcześniej w Lasach Państwowych były stosowane zarządzenia wewnętrzne, dotyczące zamawiania usług, dostaw, robót budowlanych. Ustawa „Prawo zamówień publicznych” z pewnością jest bardziej restrykcyjna niż nasze wewnętrzne zarządzenia, ale nadleśnictwa są dziś już dużo lepiej przygotowane do jej stosowania.

– Z jakimi najważniejszymi problemami borykają się dziś pracownicy nadleśnictw przy stosowaniu prawa zamówień publicznych?
– Zasadniczym problemem w stosowaniu tego prawa jest... zmieniające się prawo. Często za zmianami w prawie trudno było nadążyć. W ciągu czterech lat obowiązywania ustawy, oprócz modyfikacji, o której wspomniałam, doszła jeszcze dwukrotna nowelizacja – w 2007 r. Zmiany te dotyczyły m.in. kursów walut oraz wysokości progów, od których stosuje się prawo zamówień publicznych. I ta ostatnia zmiana jest dla Lasów Państwowych bardzo  istotna. Na początku stosowano próg 6 tys. euro, czyli wszystkie zamówienia o wartości szacunkowej powyżej tej kwoty podlegały ustawie.

Podniesienie progu do 14 tys. euro bardzo uprościło sprawę, bo w nadleśnictwach wartość większości drobnych zamówień, związanych z działalnością bieżącą biur (na przykład zakup materiałów biurowych, środków czystości) czy niewielkich prac remontowych nie przekracza równowartości tej kwoty. Wśród innych problemów, z którymi mamy do czynienia w stosowaniu ustawy, wymienię również sam przedmiot zamówienia, czyli usługi leśne (przy zamówieniach na roboty budowlane problemów nie ma, wiele spraw reguluje ustawa „Prawo budowlane” np. opis przedmiotu zamówienia).

W wypadku usług leśnych, w różnych jednostkach, ze względu na dynamikę w przyrodzie, opis przedmiotu zamówienia jest różnie sporządzany (swego czasu nawet, aby pomóc kierownikom jednostek, dyrektor generalny Lasów Państwowych powołał zespół ds. opracowania „przewodnika” dotyczącego udzielania zamówień w Lasach Państwowych). Las, co jeszcze raz podkreślam, stanowi żywy organizm. Na podstawie szacunków brakarskich określa się tu rozmiar prac do wykonania, później są przymiarki do planu finansowo-gospodarczego, dalej te wytyczne są zatwierdzane i w zasadzie w listopadzie można przystępować do organizowania postępowania.

Ostatnio w wielu nadleśnictwach należy przeprowadzić kilka postępowań. Okazuje się na przykład, że pierwsze postępowania – w trybie przetargu nieograniczonego – są unieważniane ze względu na większe oczekiwania finansowe wykonawców niż możliwości zamawiającego (nieraz cena najkorzystniejszej oferty sięga 50 proc. powyżej tych możliwości – jest to bardzo dużo). To też jest jeden z problemów. Zdaża się też (wysoki procent postępowań), że nie wpływa ani jedna ważna oferta, wtedy również postępowanie jest unieważniane. Wówczas zamawiający musi postępowanie ponowić. W takich sytuacjach można skorzystać z artykułu 5. ustawy i udzielić zamówienia w trybie „z wolnej ręki”. Jest to duża ulga. Rozumiemy jednocześnie, że ceny za wykonywanie poszczególnych usług powinny być wyższe; co roku zakładamy wzrost poszczególnych stawek – ostatnio od 6 do 10 procent – zależnie od możliwości poszczególnych jednostek. Okazuje się, że jest to za mało.

– Mówiliśmy o problemach związanych ze stosowaniem prawa zamówień publicznych po stronie zamawiającego, czyli Lasów Państwowych. A jakie problemy prawo to niesie po stronie wykonawców?
– O ile pamiętam, w Polsce istnieje około 7 tys. różnej wielkości firm – zakładów usług leśnych. Najwięcej jest firm małych, rodzinnych. One nie są w dobrej kondycji finansowej i nie posiadają wymaganego przez nas sprzętu. Wartość zamówień na usługi leśne w Lasach Państwowych jest zwykle powyżej progu unijnego, dlatego przed wykonawcami stawiane są określone wymagania. Okazuje się, że wykonawcy nie zawsze są w stanie spełnić postawione warunki albo też właściwie złożyć oferty. Ta ostatnia kwestia wiąże się ze słabą znajomością przepisów prawa zamówień publicznych przez wykonawców. Po czterech latach obowiązywania ustawy widać jednak i tu duży postęp – oferty są zupełnie inaczej składane.

Obserwujemy jednocześnie większe zaangażowanie po stronie wykonawców.Przykładem jest ich liczniejsze uczestnictwo w kursach i szkoleniach, choć liczba szkolących się wykonawców jest jeszcze zbyt mała. Oczywiście, jak w życiu, firmy większe i średnie lepiej sobie radzą z wieloma problemami, w tym z przygotowywaniem ofert, w gorszej sytuacji są firmy drobne. Ustawa pozwala rozwiązać ten problem, ponieważ umożliwia wspólne składanie ofert. W 2006 roku, aby spełnić warunki udziału w postępowaniach, małe firmy zawiązywały konsorcja z udziałem np. 2–4 zakładów usług leśnych. W niektórych regionalnych dyrekcjach Lasów Państwowych konsorcja te dziś dobrze funkcjonują.

– Czy w najbliższym czasie możliwa jest kolejna modyfi kacja prawa zamówień publicznych?
– Niedawno zmienił się prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Według mojej wiedzy, nowy prezes przymierza się do modyfikacji tej ustawy. Jednak w wypadku usług leśnych nie będzie zmiany – zostanie zachowany zapis artykułu 5. Zapis ten ma być inaczej zredagowany, ale zmiany w tym zakresie nam nie grożą. Rozważa się przywrócenie odwołań (poniżej progu do 133 tys. euro obecnie obowiązują jedynie protesty, składane na ręce zamawiającego). To będzie ukłon w stronę wykonawcy, ale dziś jeszcze trudno dyskutować na ten temat.

– Na co powinien zwracać uwagę zamawiający, a na co wykonawca przy przygotowywaniu dokumentacji dotyczącej zamówień?
– Zamawianie usług czy dostaw jest procesem wieloetapowym. Prawo stwarza możliwości, aby wykonawca mógł kontrolować zamawiającego. Jak zaznaczyłam, wszystkie postępowania są jawne. Poprzedni dyrektor generalny Lasów Państwowych zalecał, aby nie nadużywać trybu „z wolnej ręki”, mimo że artykuł 5. prawa zamówień publicznych na to pozwala. Pierwsze postępowanie należało przygotować w trybie przetargu nieograniczonego (a zatem, konsekwentnie, ukazywało się ogłoszenie w Dzienniku Publikacyjnym Wspólnot Europejskich). Już na etapie ogłoszenia wykonawca znał warunki udziału w postępowaniu oraz opis przedmiotu zamówienia. Na stronie internetowej zamawiającego zamieszcza się specyfikacje istotnych warunków zamówienia, z którymi wykonawca może się dokładnie zapoznać.

Jeżeli, zdaniem wykonawcy, zamawiający narusza zasadę równego traktowania czy konkurencyjności, może złożyć protest. Zamawiający ma obowiązek ten protest rozstrzygnąć. Ponadto, zwykle w załączeniu do specyfikacji istotnych warunków zamówienia jest umowa(warunki umowy), czyli dostęp do wielu informacji przed przygotowaniem i złożeniem oferty wykonawca ma wcześniej. Jeżeli coś budzi wątpliwości czy narusza określone zasady –wykonawca ma prawo do protestu. Zawsze powtarzam w nadleśnictwach, że nad każdym protestem należy się pochylić, bo nie jest przecież tak, że tylko zamawiający ma rację.Przy uzasadnionych protestach można wszędzie tam, gdzie jest to możliwe, sytuację poprawić.

Oczywiście, są sytuacje, w których specyfikacji istotnych warunków zamówienia poprawić się nie da. Nie można na przykład zmienić warunków udziału w postępowaniu, kryteriów oceny ofert (wówczas trzeba unieważnić postępowanie i rozpocząć je od nowa). Zaleceniem jest w związku z tym, aby jednostki organizacyjne Lasów Państwowych bardzo dokładnie przygotowywały wszystkie dokumenty potrzebne do przeprowadzenia postępowania. Natomiast po stronie wykonawcy konieczne jest rozeznanie, jakie warunki udziału w postępowaniu postawił zamawiający, a zatem czy wykonawca te warunki, w tym finansowe oraz sprzętowe, spełnia.

Myślę, że powoli już wykonawcy się do tego przyzwyczajają. Obecnie zarysowuje się tendencja, aby pakiety usług były większe. Sprostać nakładanym zadaniom mogą jedynie silne zakłady usługowe, dlatego, o czym wspominałam, tworzone są konsorcja; z czasem takie konsorcjum zaczyna funkcjonować jako jedna firma. Zależy nam na tym, aby kondycja firm leśnych była coraz lepsza, bo wówczas i nam, jako zamawiającym, będzie łatwiej. Myślę, że proces nauki w stosowaniu prawa zamówień publicznych, zarówno po stronie zamawiającego, jak i wykonawców toczy się właściwym trybem, co wynika z rozmów na spotkaniach. Oczywiście, jest jeszcze wiele do przedyskutowania, ale widać, że wiedza z zakresu stosowania i korzystania z tego prawa jest coraz większa. I o to przecież chodzi. Przy okazji dodam, że zespół, którym kieruję, redaguje na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych stronę dotyczącą zamówień publicznych. Piszemy o wszelkich nowościach, podsuwamy schematy rozwiązań, wzorcowe dokumenty. Warto w swej pracy z informacji tych korzystać.

– Dziękuję za rozmowę.

Zobacz cały spis treści kwietniowego numeru „Głosu Lasu”